Drei Gründe, warum die EU-Regierungen die polnisch-ungarische "interpretative Erklärung" zur rechtsstaatlichen Konditionalität ablehnen müssen

Die interpretative Erklärung mag wie ein unbedeutendes Zugeständnis erscheinen, da sie nicht rechtsverbindlich ist. In der Praxis würde sie den Mechanismus der Konditionalität aber wahrscheinlich aushebeln. Zum Glück sind wir nicht auf sie angewiesen.

Laut aktuellen Berichten in den Medien sind die Regierungen Ungarns und Polens bereit, ihr Veto gegen den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) und das Corona-Rettungspaket zurückzuziehen. Allerrdings nur unter der Bedingung, dass alle EU-Regierungen einer "interpretativen Erklärung" zustimmen, in der dargelegt wird, wie der Konditionalitätsmechanismus in der Praxis funktionieren soll. Was zunächst nur wie ein kleines Zugeständnis erscheinen mag, birgt tatsächlich die Gefahr, dass dem Mechanismus in der Praxis die Zähne gezogen werden.

Erstens: Die interpretative Erklärung wird die Einsatzmöglichkeiten des Mechanismus stark einschränken

Fidesz und PiS wollen sicherstellen, dass der Mechanismus nur im Zusammenhang mit Korruption oder Betrug mit EU-Geldern aktiviert werden kann. Damit wollen sie verhindern, dass der Mechanismus im Zusammenhang mit Menschenrechtsverletzungen gegen LGBTQI-Personen oder Menschen, die migrieren, aktiviert wird.

Rein akademisch betrachtet wäre das bedeutungslos, denn eine interpretative Erklärung ist nicht rechtsverbindlich. Im Text des Konditionalitätsvorschlags selbst steht, dass der Mechanismus unter viel weiter gefassten Umständen aktiviert werden kann. Das liegt vor allem daran, dass dort der Begriff "Rechtsstaatlichkeit" so definiert ist, dass dieser die Möglichkeit einschließt, wegen Verletzung von Grundrechten, einschließlich des Rechts nicht diskriminiert zu werden, vor Gericht zu ziehen. Wenn also eine Regierung beginnt, den Schutz der Menschenrechte systematisch abzuschaffen, hätte die Kommission einen Grund, den Mechanismus zu aktivieren. Und wenn der Mechanismus aktiviert wird und eine Regierung die Kommission deswegen vor Gericht bringt, würde der EuGH diese Erklärung zwar berücksichtigen, er würde aber dem Gesetzestext Vorrang einräumen.

Das Problem ist aber eher ein politisches als ein rechtliches: Würde sich eine Mehrheit der Regierungen, die eine Erklärung unterzeichnet hat, in der es heißt: "Wir stimmen zu, den Mechanismus nicht in anderen Fällen als Betrug/Korruption zu aktivieren", wohl dabei fühlen, ihn in Zukunft außerhalb dieser Situationen auszulösen? Wenn einige Regierungen ohnehin schon zögern, ihn zu aktivieren, dann werden sie sich in Zukunft auf diese Erklärung berufen können. Und wir können erwarten, dass viele Regierungen zögern würden, den Mechanismus zu aktivieren, weil sie befürchten, dass er als nächstes gegen sie zum Einsatz kommen könnte. Das ist deutlich daran zu erkennen, wie schwierig es war, eine Mehrheit der Länder zur Unterstützung von Artikel 7 zusammenzubringen.

Zweitens: Die Erklärung wird es Orban ermöglichen, weiterhin EU-Gelder zu missbrauchen, um seine Wiederwahl 2022 zu sichern.

Das liegt daran, dass die Erklärung die Aussage enthällt, der Gerichtshof der EU (EuGH) müsse über die Rechtmäßigkeit des Mechanismus entscheiden, bevor dieser zum ersten Mal eingesetzt werden könne. Es ist zwar möglich, dass der EuGH früher über die Rechtmäßigkeit des Mechanismus entscheidet - denn selbst in dem Fall, dass der Rat beschließen sollte, die Befassung des Gerichts zu verzögern, könnten die Kommission oder das Europäische Parlament diese Befassung ohne Verzögerung auslösen. Außerdem stünde es dem EuGH frei, diesem Fall Vorrang einzuräumen. Es könnte also eine Antwort vor 2022 geben. Dann aber muss immer noch die Zeit berücksichtigt werden, die es dauern würde, bis der Mechanismus tatsächlich aktiviert werden kann (es gibt einen Prozess mit Hin- und Herdiskussionen und einer Abstimmung). Orban wird also wahrscheinlich ausreichend Zeit gewinnen.

Drittens: Die Erklärung dient dazu, Zeit für irreversible Angriffe auf die Demokratie zu gewinnen.

Das liegt darin begründet, dass die Erklärung eine bestehende "Notbremse" verstärkt, mit der der Mechanismus noch nach dem Auslösen durch die Kommission verzögert werden kann. Die Angriffe auf Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Ungarn und Polen lassen sich nur schwer rückgängig machen, es sei denn, es kommt zu einem Regierungswechsel (und im Falle Ungarns zu einer Regierung mit einer Super-Mehrheit). Beide Regierungen haben erfolgreich rechtliche und politische Verfahren in Brüssel in die Länge gezogen, während sie gleichzeitig weiterhin demokratische Institutionen in der Heimat schleifen oder vereinnahmen. Sie haben bisher noch jede Verzögerung ausgenutzt, um weiter an ihrem Ausbau eines System zu arbeiten, in dem es kaum noch vorstellbar sein wird, dass sie jemals die Macht verlieren.

Es muss nicht sein.

Die anderen 25 Regierungen müssen diese Erklärung nicht akzeptieren, um voranzukommen. Wie Professor Daniel Keleman hier darlegt, können sie den Konditionalitätsvorschlag mehrheitlich annehmen. Fidesz und die PiS können es sich tatsächlich gar nicht leisten, den Rettungsfonds und den MFR weiterhin zu blockieren, daher werden sie ihre Vetodrohung fallen lassen, sobald der Konditionalitätsvorschlag angenommen ist.