​Nowy pakt w sprawie azylu i migracji: szansa czy stracona okazja?

Uważamy, że po latach rozpatrywania kwestii azylu i migracji w trybie kryzysowym, proponowany pakiet azylowy jest dla UE i jej państw członkowskich szansą na ostateczną zmianę strategii.

To okazja do opracowania racjonalnej i opartej na prawach człowieka polityki azylowej i migracyjnej. Niedawna współpraca między państwami członkowskimi dała szansę na nowy początek, który powinien opierać się na wnioskach z niedawno podjętej i w dużej mierze nieudanej reformy wspólnego europejskiego systemu azylowego (WESA). Istnieje jednak ryzyko, że pakt może być szkodliwy dla wniosków legislacyjnych, w szczególności dla tak zwanego „instrumentu granicznego”.

Nigdy więcej starego wina w nowych bukłakach

Niektóre państwa członkowskie w nieoficjalnych dokumentach i innych nieformalnych wypowiedziach nadal promują ideę obowiązkowej procedury granicznej. Na podstawie tych dokumentów i debat można wysunąć wniosek, że potencjalny instrument graniczny połączyłby najgorsze i najbardziej kontrowersyjne elementy pakietu reform WESA 2016, części rozporządzenia w sprawie procedur azylowych, rozporządzenia Dublin IV i przekształconej dyrektywy w sprawie powrotów.

Procedura miałaby zastosowanie do wszystkich osób przybywających do UE w celu ubiegania się o ochronę i doprowadziłaby do masowej rozbudowy ośrodków detencyjnych na granicach. Byłaby skrócona, zniknęłoby wiele niezbędnych zabezpieczeń – ale nadal wymagałaby ustanowienia infrastruktury sądowej w ośrodkach transgranicznych. Możliwe że zostałaby połączona z nowymi propozycjami koncepcji bezpiecznego kraju trzeciego oraz kraju pierwszego azylu, co ograniczyłoby dostęp do ochrony w Europie, przyczyniłoby się do izolacji uchodźców w innych regionach i zagroziłoby wysiłkom na rzecz bardziej zrównoważonego podziału odpowiedzialności za przesiedlane na całym świecie osoby.

Ograniczanie praw i częstsze aresztowania nie są odpowiedzią

Zmiana ram prawnych w celu wprowadzenia obowiązkowej i przyspieszonej procedury granicznej podważyłaby możliwość sprawiedliwego i skutecznego rozpatrzenia wniosków o ochronę międzynarodową. Mało prawdopodobne, aby w ramach takiej procedury właściwie ocenić wszystkie ryzyka związane z deportacją, a wiele wersji nowego porządku znacznie ograniczałoby prawo do skutecznego środka odwoławczego. Ponadto, z uwagi na procedury azylowe i odwoławcze, doprowadziłoby to do ogromnego wzrostu liczby osób zatrzymanych i wydłużyłoby czas zatrzymań. Wszelkie propozycje ograniczające dostęp do uczciwej i skutecznej procedury azylowej powinny zostać odrzucone.

Przedstawianie procedury granicznej jako remedium na wszystkie dolegliwości obecnego systemu azylowego UE to oszustwo; taka procedura raczej zaostrzy wiele już istniejących wad i będzie powtórką sytuacji obserwowanej obecnie na greckich wyspach. Należy się spodziewać, że raczej wzmocni niż zrównoważy nieproporcjonalne obowiązki krajów na granicach. Chociaż podejmowane są próby kupowania poparcia poprzez oferowanie środków „solidarnościowych”, takich jak redystrybucja osób, których roszczenia uznano za dopuszczalne, nie zrekompensuje to konieczności otwierania i zarządzania więzieniami niezbędnymi dla osób przybywających do Europy.

Dodatkowe obawy związane z nowym paktem azylowym wynikają z tego, że może on nadmiernie koncentrować się na powrotach do kraju pochodzenia – UE z trudem udałoby się zainwestować więcej zasobów w powroty, które od lat są już priorytetem. Ten nieproporcjonalny nacisk na powrót do kraju pochodzenia jest szkodliwy, przynosi efekt przeciwny do zamierzonego i często odbywa się kosztem inwestowania w uczciwe i skuteczne procedury azylowe. To samo dotyczy ciągłego koncentrowania się na przenoszeniu odpowiedzialności za azyl na kraje trzecie poprzez nieformalne umowy lub instrumentalizację pomocy rozwojowej w celu osiągnięcia unijnych założeń w zakresie kontroli migracji.

Wykorzystywanie okazji: koncentrowanie się na zgodności z wymogami…

Kluczem do funkcjonowania azylu w Europie jest zwiększenie zgodności z obowiązującym prawem azylowym, a nie reforma (z wyjątkiem rozporządzenia Dublin III). Wyraźne luki we wdrażaniu, które należy natychmiast rozwiązać, obejmują: nieodpowiednie warunki przyjmowania; bariery w rejestracji; brak specjalnych gwarancji proceduralnych; „loteria azylowa” wynikająca ze złych i niespójnych decyzji; oraz szkodliwe i nieefektywne korzystanie z rozporządzenia dublińskiego. Ponadto musi zakończyć się powszechna praktyka zawracania osób na europejskich granicach.

Komisja Europejska powinna zająć się tymi lukami poprzez większą kontrolę przestrzegania przepisów, ocenę prawodawstwa, wydawanie wytycznych w celu wsparcia należytego wdrażania przepisów oraz, w stosownych przypadkach, prowadzenie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

…a w razie potrzeby na reformie: konwencja dublińska

Obiecujący jest fakt, że coraz więcej podmiotów w UE przyznaje, że dubliński system podziału odpowiedzialności zawiódł. Nowy pakt azylowy mógłby być początkiem znaczącego procesu reform. Rozporządzenie Dublin IV nie zajęło się zasadniczą wadą konwencji dublińskiej: kraj pierwszego wjazdu jest odpowiedzialny za rozpatrywanie wniosku – nie jest to zatem dobra podstawa do dalszej dyskusji. Istnieje jednak wiele alternatywnych propozycji dla konwencji dublińskiej, które wymagają głębszego przeglądu systemu, co jest niezbędne do ostatecznej i znaczącej reformy. Te propozycje muszą być dostępne, jeśli ma zostać znalezione rozwiązanie, które będzie sprawiedliwe, zrównoważone i humanitarne.

Tymczasem swoboda uznania przysługująca państwom członkowskim zgodnie z rozporządzeniem Dublin III oznacza, że mogą one podejmować decyzje polityczne w celu wdrożenia rozporządzenia w sposób bardziej humanitarny i oparty na prawach człowieka, a jednocześnie łagodzić trudności wynikające z nieproporcjonalnego podziału obowiązków zawartych w systemie. Przestrzeganie hierarchii określonej w rozporządzeniu byłoby krokiem w kierunku poprawy sytuacji uchodźców w Europie. Po pierwsze, należy nadać priorytet polityce łączenia rodzin. Po drugie, ograniczyć ilość wniosków o przeniesienie, szczególnie gdy są one skazane na niepowodzenie, przez co pozostawiają ludzi w zawieszeniu i ograniczają zasoby sądowe. Po trzecie, skorzystać z klauzul uznaniowych (suwerenności i humanitarnych) w interesie uchodźców i promować solidarność, przejmując odpowiedzialność, kiedy jest to możliwe. Można wprowadzić inne środki krótkoterminowe, aby zaradzić szkodliwemu wpływowi systemu, takie jak przeniesienie i wykorzystanie funduszy UE zgodnie z potrzebami przybywających osób.

Rozszerzenie zakresu legalnych dróg migracji i wspieranie integracji opartej na prawach człowieka

Koncentrując się na tym, aby polityka azylowa działała w Europie poprawnie, nowy pakt azylowy powinien również obejmować znaczny wzrost bezpiecznych i legalnych kanałów migracji, tak aby osoby uciekające przed prześladowaniami, wojną i konfliktem lub przemieszczające się z innych powodów mogły szukać bezpiecznego miejsca bez konieczności polegania na przemytnikach. Silny nacisk na integrację w Europie opartej na prawach człowieka, szacunku i zalegalizowanym pobycie jest równie ważny, jak uruchomienie systemów azylowych. Chociaż „integracja” jest obowiązkiem krajowym, UE ma w niej do odegrania pewną rolę: przegląd planu działania UE dotyczącego integracji obywateli państw trzecich to jedna z możliwości; znaczące, wyodrębnione środki finansowe przeznaczone na integrację włączone do następnego budżetu UE (WRF 2021-2027) to kolejne. Kluczowe przepisy, w realizacji których UE mogłaby odegrać pewną rolę dotyczą prawa do pracy, które powinno obejmować przeciwdziałanie wyzyskowi na rynku pracy oraz prawa do mieszkania w celu rozwiązania problemu nędzy i bezdomności. Przeciwdziałanie wstydliwym kryzysom humanitarnym w Europie, które wynikają z odmowy prawa do mieszkania – do pomocy społecznej – osobom, które się przemieszczają, odegrałyby również znaczącą rolę w rozwiązywaniu problemu strachu społecznego związanego z azylem.

Proces: opracowanie paktu

Dyskusje na temat opracowywania wniosków politycznych i legislacyjnych powinny wykraczać poza ministerstwa spraw wewnętrznych i obejmować wszystkie odpowiednie ministerstwa, agencje wdrażające i szeroko rozumiane społeczeństwo obywatelskie, w szczególności uchodźców i migrantów. Wspieramy formalny proces konsultacji z udziałem organizacji pozarządowych, a także przedsiębiorstw, związków zawodowych, władz lokalnych i środowisk akademickich, zgodnie z apelem zawartym we wspólnym liście organizacji pozarządowych ze stycznia 2020 r.

Pakt dla Europy ma swój początek w Europie

Pakt stanowi okazję do ulepszenia systemów azylowych w Europie, znacznego rozszerzenia bezpiecznych i legalnych kanałów migracji oraz zmobilizowania wsparcia UE na rzecz integracji. To szansa dla UE, aby zrealizowała swoje zobowiązania w ramach globalnego porozumienia w sprawie uchodźców i globalnego porozumienia w sprawie bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji. Oznacza to skupienie się na aktualnej sytuacji w Europie, a nie kontynuowanie wysiłków na rzecz wywiązania się z zewnętrznych zobowiązań, w tym umów podważających zasady praworządności, prawa człowieka i wartości, na których opiera się UE.

Sygnatariusze:

aditus foundation
Amnesty International
Arbeiterwohlfahrt Bundesverband e.V.
ARSIS – Association for the Social Support of Youth
AsyLex
Bulgarian Helsinki Committee (BHC)
Caritas Europa
CCME
Centre for Peace Studies Zagreb
Conselho Português para os Refugiados – CPR (Portuguese Refugee Council)
Consiglio Italiano per i Rifugiati – CIR
Cyprus Refugee Council
Der Paritätische Gesamtverband
DRC Danish Refugee Council
Dutch Council for Refugees/VluchtelingenWerk Nederland
ECRE
Estonian Refugee Council
Finnish Refugee Advice Centre
FOCSIV, Italian Federation of Christian Organisation for International Volunteering (partner of the Faces of Migration project)
Forum réfugiés-Cosi
France terre d’asile
Fundación Cepaim acción integral con migrantes
Greek Council for Refugees (GCR)
Helsińska Fundacja Praw Człowieka
Hungarian Helsinki Committee
ICMC Europe
International Rescue Committee (IRC)
Irish Refugee Council
JRS Europe
Legal-Informational Centre for NGOs, Slovenia – PIC
Missing Children Europe
Mobile Info Team
Network for Children’s Rights
NRC
OPU – Organizace pro pomoc uprchlíkům.
Passerell
Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants (PICUM)
Pro Asyl
Saferworld
SB OverSeas
SolidarityNow
Verein Projekt Integrationshaus
Vluchtelingenwerk Vlaanderen