Démocratie et justice

Mécanisme de conditionalité engagé contre la Hongrie : à quoi faut-il s'attendre ?

L'UE est tenue de veiller à ce que les contributions des citoyen·ne·s soient utilisées pour les citoyen·ne·s. Mais que se passe-t-il lorsque ces fonds finissent dans les poches de politiciens et d'entreprises corrompus ?

par Eleanor Brooks

Qu’est-ce que le règlement sur la conditionnalité liée au respect de l'état de droit de l’UE ? Comment promeut-il l’état de droit ?

L'UE alloue des fonds à ses États membres afin qu'ils les dépensent en vue d’améliorer la vie de leurs citoyens. L'argent provient des contributions de ces derniers, qui sont versées par le biais de l'impôt sur le revenu ou de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) perçue lors du paiement de biens et de services. Le rôle du gouvernement consiste à injecter l'argent dans l'infrastructure sociale de son pays au profit des membres de la société, par exemple en construisant des hôpitaux, en améliorant les transports publics ou en finançant des écoles.

Il s'agit en quelque sorte d'un système circulaire : l'argent est collecté auprès des citoyens, conservé par l'UE et remis aux gouvernements des États membres de bonne foi pour être redistribué aux citoyens par le biais des services publics. [Donate title={Aidez-nous à stopper les représentants politiques corrompus en publiant notre rapport annuel sur l'état de droit}].

Cependant, si les représentants politiques utilisent l'argent pour se remplir les poches et enrichir leurs amis, le système s'effondre. En tant qu'institution ayant collecté l'argent, l'UE a la responsabilité envers les citoyens de s'assurer que les fonds sont utilisés en leur nom. C'est là que le règlement sur la conditionnalité liée à l’état de droit entre en jeu.

Le régime de conditionnalité ou « mécanisme de conditionnalité » liée au respect de l’état de droit est un outil qui permet de protéger l'argent des citoyens européens en autorisant l'UE à retenir les fonds d'un État membre en cas de violation de l'état de droit. Lorsque des hommes ou femmes politiques corrompu.e.s empochent des fonds publics pour leur propre compte, cela constitue une violation de l'état de droit.


Origines du mécanisme de conditionnalité

L'instrument juridique n'est pas sorti de nulle-part : le comportement habituel de deux grands fautifs en matière de respect de l’état de droit, la Hongrie et la Pologne, a suscité des appels à sanctionner les violations. Ces dernières années, ces deux pays ont réduit les droits de leurs citoyens, ce qui a alarmé la société civile et les responsables politiques européens. Cependant, l'UE a été perçue comme étant inefficace et incapable de prendre les contre-mesures appropriées. En dépit des enquêtes, des avertissements et des recommandations de la Commission, la Pologne et la Hongrie ont poursuivi leurs réformes juridiques, privant leurs citoyens de leurs libertés et bafouant les valeurs européennes.

Jusqu'en 2021, la seule sanction dont disposait l'UE était l'article 7, paragraphe 1, du traité UE, une procédure qui privait un État membre de son droit de vote pour les décisions et la législation de l'UE s'il était considéré comme risquant de violer les valeurs fondamentales de l'Union. Alors que des procédures prévues à l'article 7 ont été engagées contre la Hongrie et la Pologne en 2018, la suspension nécessiterait le vote unanime des chefs d'État restants (un seuil peu susceptible d'être atteint, d'autant que les deux pays se sont engagés à se soutenir mutuellement).

Il y a cinq ans déjà, il se murmurait parmi les ONG et certains gouvernements et commissaires européens que les violations des principes démocratiques du bloc devraient être assorties de répercussions financières. En 2018, Liberties a soumis sa proposition à la Commission, soulignant comment des changements mineurs à la législation existante permettraient à l'UE de couper les flux financiers aux États membres.

En décembre 2020, l'UE a adopté un règlement inspiré de la proposition de Liberties, mettant en œuvre le mécanisme de conditionnalité. Avec ce dernier, l'UE espère que la menace de suppression des financements incitera la Hongrie et la Pologne à rentrer dans le rang (et si elles ne le font pas, au moins elles ne le feront pas aux frais des contribuables européens).

Quels sont les lignes directrices du règlement sur la conditionnalité ?

Le point essentiel à garder en tête concernant le mécanisme de conditionnalité est qu'il s'agit fondamentalement d'une mesure visant à s'assurer que les fonds européens sont utilisés aux fins prévues : améliorer la vie des personnes vivant et travaillant dans les pays de l'UE. Si vous donniez de l'argent à un organisme de protection de l'environnement et que vous découvriez qu'il l'utilise pour acheter des jets privés (au lieu de planter des arbres comme annoncé), vous ne continueriez probablement pas à soutenir sa cause. De même, l'UE ne veut pas que ses ressources financières - dont la Hongrie et la Pologne sont des bénéficiaires importants - soient dépensées pour des causes qui nuisent aux personnes qui y vivent plutôt que de les aider.

Les hommes et femmes politiques soucieux de se maintenir au pouvoir et prêts à tout pour le faire agissent dans leur propre intérêt, au lieu de celui des personnes qu'ils.elles sont censés représenter. Ils utilisent l'argent des contribuables pour donner des contrats lucratifs à leurs amis au lieu de le dépenser pour répondre aux besoins des citoyens. Ils font des minorités des boucs émissaires afin de détourner l'attention du public de leurs propres erreurs. Et ils prennent le contrôle des tribunaux pour pouvoir introduire des lois qui vont à l'encontre des intérêts des citoyens. Ce comportement autoritaire enfreint l'état de droit.

L'état de droit est défini par le règlement comme englobant des valeurs fondamentales telles que la non-discrimination, la séparation des pouvoirs, la sécurité juridique, la protection judiciaire effective et l’indépendance de la justice. Étant donné qu'il s'agit d'une mesure financière, le mécanisme de conditionnalité ne peut être déclenché que s'il est démontré que les violations de ces valeurs ont un effet négatif sur la gestion du budget de l'UE (les violations générales ne justifient pas à elles seules une activation du mécanisme). Par exemple, s'il peut être démontré que le manque d'indépendance de la justice nuit à la prévention de la corruption, entraînant ainsi une mauvaise utilisation des fonds de l'UE, le mécanisme pourrait être activé.

Couper le flux de l'argent de l'UE est la dernière étape d'un long processus. Tout d'abord, la Commission doit monter un dossier juridique contre le pays en infraction et fournir des preuves qui établissent un lien entre la violation du droit communautaire et la mauvaise gestion des fonds européens. Ensuite, une lettre doit être envoyée à l'État membre pour lui demander de clarifier les inquiétudes soulevées. Si aucune explication raisonnable n'est fournie, une notification officielle est envoyée et la procédure est officiellement engagée.

Le gouvernement de l'État membre a alors la possibilité de répondre à la plainte déposée contre lui et de proposer des solutions. Si cet échange (qui s'étend sur plusieurs mois) n’aboutit pas à une résolution satisfaisante pour la Commission, celle-ci peut émettre une recommandation de gel des fonds européens. Après un mois, le Conseil vote sur cette recommandation, qui requiert une majorité de 55 % (représentant 65 % de la population de l'UE). L'UE dispose de contre-mesures plus ou moins sévères, allant de la suspension partielle ou totale à l'interruption ou à la réduction des fonds européens.

Pourquoi Bruxelles a-t-elle enclenché le mécanisme de conditionnalité contre la Hongrie ?

Ce n'est un secret pour personne que l'autoritarisme a progressé en Hongrie au cours de la dernière décennie. Pendant des années, les recommandations et les avertissements de l'UE sont restés lettre morte, tandis qu'Orbán continuait à dépenser à mauvais escient les fonds destinés au peuple hongrois. Au début de l'année, des membres du Parlement européen ont accusé Orbán de centraliser et de redistribuer les richesses à son cercle restreint par le biais de subventions agricoles. À la suite d'enquêtes menées en Hongrie, le Times a rapporté qu'Orbán utilisait les fonds européens comme « un système de mécénat qui enrichit ses amis et sa famille, protège ses intérêts politiques et punit ses rivaux.»

Les rapports sur l'état de droit de 2022 et 2021 de Liberties ont montré que la démocratie hongroise était en déclin. L'influence politique flagrante exercée sur le pouvoir judiciaire a entraîné l'érosion de l'indépendance des tribunaux et de la confiance du public dans le système judiciaire. Les niveaux élevés de corruption n'ont pas été contrôlés en raison de l'absence de mesures efficaces et du manque de responsabilité. De plus, la suppression délibérée de la liberté de la presse a placé 80 % des médias hongrois sous le contrôle direct ou indirect du gouvernement. Parmi les autres politiques antidémocratiques inquiétantes, citons la législation controversée contre les personnes LGBTQIA+, la répression des ONG et l'utilisation de la pandémie comme excuse pour étendre le pouvoir de manière excessive.

Les tactiques d'Orbán sont tout droit sorties du livre de jeu d'un dirigeant autoritaire, ce qui nuit avant tout au bien-être des citoyens hongrois. Plutôt que de faire son travail, c’est-à-dire répondre aux besoins du peuple, Orbán s'efforce de manière éhontée de consolider son emprise sur le pouvoir, même si cela aggrave la vie des Hongrois. Les fonds publics devraient être utilisés pour mettre en place des services qui servent les besoins de la population, en améliorant par exemple les hôpitaux pour que les citoyens reçoivent les soins dont ils ont besoin lorsqu'ils tombent malades, ou encore en investissant dans le système scolaire pour que les enfants puissent recevoir une bonne éducation. En redirigeant les fonds européens pour ses propres intérêts politiques, Orbán prive les Hongrois ordinaires d'une meilleure qualité de vie.

Que peut-on attendre du mécanisme de conditionnalité à l'encontre de la Hongrie ?

Les avis sont partagés quant à l'efficacité du mécanisme de conditionnalité. Selon le juriste constitutionnel hongrois Gabor Halmai, "le fait que l'UE ait été incapable de sanctionner les violations graves des principes de l'état de droit pendant dix ans dans le cas de la Hongrie et cinq ans dans le cas de la Pologne ne change pas avec le mécanisme."

Les critiques ont fait valoir que l'obligation de prouver l'utilisation abusive des fonds de l'UE dilue l'objectif initial du mécanisme - empêcher les États membres d'agir contre les intérêts de leur population - ce qui signifie en pratique qu'il fonctionne comme un mécanisme de lutte contre la corruption.

Cette clause financière découle de la "déclaration interprétative" (signifiant que le mécanisme ne peut être activé que si les fonds de l'UE sont affectés) poussée par la Hongrie et la Pologne, ce qui, selon Liberties, risque de rendre le mécanisme inoffensif. Résultat : les attaques contre les minorités ou la communauté LGBTQIA+ qui n'ont pas d'impact sur le budget de l'UE ne sont pas prises en compte par le mécanisme. Cela laisse des groupes déjà vulnérables sans protection. [Newsletter title={Les autocrates comptent sur votre ignorance. Ne leur rendez pas la tâche facile}].

Néanmoins, la décision de la Commission de déclencher le mécanisme de conditionnalité envoie le message à Orbán et à ses acolytes que priver les Hongrois de fonds européens ne restera pas impuni.

Bien que le résultat reste à voir, l'UE frappe (espérons-le) enfin Orbán là où ça fait mal.

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Photocredit: Tib Tib (Flickr)