Op 2 januari 2015 heeft Palestina de benodigde documenten ingeleverd voor aansluiting bij het Internationaal Strafhof in Den Haag (ICC), die onmiddellijk werden geaccepteerd. De veel bekritiseerde voormalig aanklager van het ICC, Luis Moreno Ocampo, had Palestina eerder afgewezen als staat die partij heeft bij het Hof. De huidige aanklager, Fatou Bensouda, heeft in augustus 2014 al duidelijk gemaakt dat Palestina zich nu gezien de veranderde status bij de Verenigde Naties (VN) ‘‘bij het Statuut van Rome zou kunnen aansluiten’’.
Een dag eerder, op 1 januari, hadden de Palestijnse autoriteiten in een verklaring overeenkomstig artikel 12, paragraaf 3 van het Statuut, aangegeven dat zij de rechtsmacht van het Hof ten aanzien van de in artikel 5 genoemde misdaden, als die op Palestijns grondgebied worden begaan, vanaf 13 juni 2014 accepteert.
Wat nu?
Het is aannemelijk dat het vooronderzoek enige tijd in beslag neemt voordat er duidelijkheid komt over de volgende stappen van het ICC.
Het ICC heeft rechtsmacht over alle in het Statuut van Rome opgenomen misdaden, waaronder oorlogsmisdaden. De verklaring van de Palestijnse autoriteiten ten aanzien van artikel 12 (3), creëert bijgevolg met terugwerkende kracht rechtsmacht over oorlogsmisdaden die door Israël zouden zijn begaan als onderdeel van de militaire operatie Protective Edge, die op 8 juli 2014 van start ging. Een volledig onderzoek naar wat zich heeft afgespeeld in de meest recente oorlog in de Gazastrook, zou kunnen helpen om de waarheid te achterhalen: welke misdaden er zijn begaan door beide partijen in het conflict en welke individuen daarvoor verantwoordelijk moeten worden gehouden.
Afgezien van de oorlogsmidaden in Gaza, geeft het Statuut van Rome het ICC ook rechtsmacht over andere internationale misdaden, waaronder het verplaatsen van de bevolking, gedwongen verdwijningen en apartheid.
De misdaad van verplaatsing van burgerbevolking: Staten mogen niet delen van hun eigen burgerbevolking deporteren of verplaatsen naar gebieden die zij bezetten. Dit brengt de oprichting van Israëlische nederzettingen in Palestijnse gebieden binnen de reikwijdte van het vooronderzoek van de aanklager. Gezien Resolutie 446 van de VN-Veiligheidsraad uit 1979 en het advies van het Internationaal Gerechtshof uit 2004, lijkt het onvermijdelijk dat dit een van de belangrijkste aandachtspunten van de aanklager zal zijn.
De misdaad van gedwongen verdwijningen: Een gedwongen verdwijning vindt plaats als een persoon wordt gearresteerd, vastgehouden of ontvoerd door de staat of partijen die optreden namens de staat, die vervolgens ontkennen dat de persoon wordt vastgehouden of zijn of haar verblijfplaats weigeren prijs te geven, waardoor de persoon buiten de bescherming van de wet valt.
Een gedwongen verdwijning is een zogenaamde voortdurende misdaad: ook al is de verdwijning in het verleden begonnen, wordt de misdaad nog steeds gezien alsof zij vandaag is begaan. Dit betekent in wezen dat het ICC rechtsmacht heeft over alle gedwongen verdwijningen die ooit in de Palestijnse gebieden hebben plaatsgevonden en nooit zijn opgelost.
De misdaad van apartheid: Het ICC heeft ook rechtsmacht over de misdaad van apartheid. In het Statuut van Rome wordt deze misdaad gedefinieerd als ‘‘onmenselijke handelingen analoog aan andere misdaden tegen de menselijkheid en die worden gepleegd in het kader van een geïnstitutionaliseerd regime van systematische onderdrukking en overheersing door een groep van een bepaald ras van een of meer groepen van een ander ras en begaan met de opzet dat regime in stand te houden.’’
Opeenvolgende speciale rapporteurs van de VN hebben de situatie in de Westelijke Jordaanoever beschreven als een apartheidsregime en refereerden hierbij aan de talloze maatregelen die door Israël zijn genomen, waaronder nederzettingen alleen voor Joden, militaire controleposten, de afscheidingsmuur, aparte wegen voor Palestijnse burgers en discriminatoire wettelijke regelingen tegen Palestijnse inwoners van de bezette Palestijnse gebieden, waaronder de Westelijke Jordaanoever (inclusief Oost-Jeruzalem) en de Gazastrook.
Omdat deze situatie blijft voortduren, vormt de aanvangsdatum van de rechtsmacht van 13 juni 2014 geen obstakel. Enkel de verslagen van de speciale rapporteurs zouden voldoende moeten zijn voor de aanklager van het ICC om de misdaad van apartheid op te nemen in haar vooronderzoek naar de situatie in de Palestijnse gebieden. Het ICC zou politiek leiders en militaire bevelhebbers, die gezamenlijk werden beschouwd als het brein achter het apartheidsysteem, kunnen aanklagen.
Tegenstanders uit alle hoeken
Tegenstanders van de toetreding van Palestina tot het ICC komen voornamelijk uit Israël, of zijn aanhangers van Israël, maar komen ook uit Palestina zelf of zijn mensen die zich scharen aan Palestijnse zijde. Israël heeft zich lange tijd verweerd tegen het opnemen van bepaalde misdaden in het Statuut van Rome en – in lijn met de kritiek die het land levert op haast iedere internationale organisatie of ieder agentschap – heeft de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van het ICC in twijfel getrokken. Recenter hebben betrokkenen beweerd dat alle Israëliërs de interventie van het ICC vrezen, omdat zowel mannen als vrouwen in het Israëlische leger dienen en, zo voerden zij aan, zij allemaal door het hof kunnen worden aangeklaagd. Dergelijke argumenten hebben weinig om het lijf: ze zijn niet alleen ongefundeerd, maar houden geen rekening met het feit dat het ICC alleen onderzoek doet naar de meest ernstige misdaden die zijn begaan door hooggeplaatste militaire bevelhebbers en hoge regeringsfunctionarissen.
Anderzijds zijn er ook pro-Palestijnse opiniemakers die beweren dat het ICC de aandacht zal verleggen van het hoofdprobleem naar afzonderlijke schendingen. Dergelijke kritiek heeft doorgaans alleen betrekking op oorlogsmisdaden. Het zou redelijk zijn om te veronderstellen dat afzonderlijke schendingen met betrekking tot nederzettingen, gedwongen verdwijningen en apartheid precies de kern van het probleem betreffen.
Daarnaast is het belangrijk om te erkennen dat, ondanks het feit dat de Palestijnse autoriteiten het ICC hebben benaderd, er veel Palestijnse groepen zijn die er niet direct om staan te springen dat bepaalde misdaden onder de aandacht van de aanklager worden gebracht.
Substantiële kritiek op de interventie van het ICC, bijvoorbeeld van Mazen Masri, Noura Erakat en anderen gaat uit van de zienswijze dat het ICC ‘‘politiek van aard’’ is en ‘‘Palestijnen voor de rechter geen gelijke kansen hebben’’. Daaruit volgt dat alle verwachtingen ten aanzien van de interventie van het ICC getemperd moeten worden door de reeks interne en externe capaciteitsproblemen en problemen van politieke aard waar het Hof voor staat. Deze problemen hebben stuk voor stuk de legitimiteit van het hof op de proef gesteld.
Dit is gerechtvaardigde kritiek en wij hebben zelf vergelijkbare kritiek op het ICC geuit. Er mag echter worden verwacht dat het ICC – dat nog altijd in de kinderschoenen staat en zich graag zou profileren door zich niet alleen te richten op misdaden die worden begaan in Afrika – snel zijn oorspronkelijk beoogde rol oppakt als instelling die een einde moet maken aan de straffeloosheid van de ergste internationale misdaden.
De beperkingen en mogelijkheden van het ICC
Het ICC kent wel zijn beperkingen. Het kan de dood van omgekomen burgers niet ongedaan maken en kan ook geen einde maken aan de Israëlische bezetting. Het ICC is noch in staat de terugkeer van vluchtelingen te eisen, noch kan het belangrijke kwesties over zelfbeschikking aanpakken. Daarnaast kan het ICC de Staat Israël niet aansprakelijk stellen – alleen individuen – en is zijn rechtsmacht voornamelijk beperkt tot misdaden die zijn begaan na 13 juni 2014 (met uitzondering van bepaalde voortdurende misdaden die eerder aan de orde zijn gekomen). Veel onrechtvaardigheden vallen kortom buiten de rechtsmacht van het Hof.
Anderzijds heeft het ICC ook mogelijkheden en zou het voor een doorbraak kunnen zorgen in de decennia durende impasse die bestaat sinds de oprichting van de Staat Israël in 1948 en heeft geleid tot de uitsluiting van enkele honderdduizenden Palestijnen die hun gronden, huizen en bestaan hebben verloren.
Met het ICC is er eindelijk een instelling waar gezins- en familieleden van Palestijnse kinderen en tieners – die naar verluidt dagelijks verdwijnen – en alle Palestijnen die leven onder een rechtmatig en militair regime dat structureel en op velerlei manieren discrimineert, terechtkunnen.
De kat uit de boom kijken volstaat echter niet. Zolang het ICC zijn vooronderzoek nog niet heeft afgerond, is het voor iedereen die geïnteresseerd is in internationale rechtspraak belangrijk om de onpartijdigheid van het ICC te waarborgen en bewijs van misdaden te blijven leveren. Bovenal is het van belang dat geen enkele staat zich inmengt in de gang van zaken van het ICC zolang de aanklager zich stort op haar hachelijke opgave: het uitvoeren van een, naar veler verwachting, volledig onderzoek, met of zonder medewerking van Israël, of welke andere partij dan ook.
Er zijn mogelijk nog andere neveneffecten. In een recent interview heeft de Secretaris Generaal van het Palestijnse Nationaal Initiatief duidelijk gemaakt dat het vooronderzoek van het ICC waarschijnlijk de Boycott, Divestment and Sanctions Movement ten goede zal komen. Deze wereldwijde campagne is in de afgelopen jaren bijzonder succesvol geweest.
Als er gerechtigheid komt van het ICC of een andere instelling, dan zal dat een tijdje op zich laten wachten. Het is echter bemoedigend om te zien dat het Internationaal Strafhof begaan is met misdaden tegen de Palestijnen, iets dat door Israël als schandalig wordt bestempeld.
De tijd zal leren of dit optimisme gegrond is of leeg sentiment blijkt te zijn.
Bijdrage van Jeff Handmaker en Friederycke Haijer
Dit artikel is eerder in het Engels verschenen op Al-Araby al-Jadeed.